■ 作者 | 张威
■ 指导 | 胡刚
前言
2013年，为规范深圳市建设项目交通影响评价工作，交通运输部门根据《深圳经济特区道路交通安全管理条例》，结合我市实际，制定了《深圳市建设项目交通影响评价工作指引（试行）》（以下简称“交评工作指引”）。该指引明确了交通影响评价的目的与任务、基本原则、基本内容、技术标准、报告书的编制要求等，自印发实施后，作为我市交通影响评价审查工作的依据，发挥了重要作用，一直沿用至今。
笔者作为交通规划行业的技术人员，也参与了若干建设项目交通影响评价报告编制的工作，《交评工作指引》是笔者开展交通影响评价项目的重要参考依据之一。在实际工作开展当中，发展了一些可以讨论以及有必要进行优化的一些问题，借此文章与业内人士进行探讨。
1 存在问题
系统梳理《交评工作指引》颁布以来在指导咨询单位进行交评编制、政府部门对交评审查中遇到的问题，可以归纳为以下三个方面。
（一）管理机制方面
1、受制于工作阶段相对滞后，无法影响项目开发规模，交评实际发挥的作用有限
目前交评工作是在建设项目规划方案设计阶段，但是此阶段，地块的开发规模、容积率等核心指标已经确定，其自身的交通发生吸引量基本确定，是否配建公交场站等也木已成舟不能调整，交通方案仅能从交通组织等细节方面进行优化，无法与地块开发规模及容积率等指标、建筑方案布局等形成互动机制，导致交评工作对出行量的控制失去手段。
2、编制单位无门槛，水平良莠不齐，留给编制单位的弹性大
目前交评编制没有对单位资质提出要求，不同技术实力的公司均可承担交评编制工作，导致技术水平良莠不齐，同时由于缺少相关细则，工作内容及深度上也存在较大差异，方案是否切实合理，无法准确判断。且编制机构受开发商委托，难以保证其从城市交通的总体利益出发来制定方案。
3、审查机构凭主观经验进行评判，难以保障方案是否合理、改善措施是否有效
从审查的角度，交评审查多是依靠个人主观判断，难以判断评估结论是否合理。
（二）技术指引方面
1、不同开发规模的项目，交评工作要求细分不足
建设项目规模不同，交通发生吸引量也不同，进而对城市交通的影响程度也不同。小规模的开发地块，按照现有标准审查，基本可以控制，但是对于特大型的开发项目，占地大，开发强度高，其直接影响范围不仅是项目周边，政府也应对其交通方案进行更多的干预，从政府的角度进行资源配置，才能保障其交通影响在可接受范围。
2、关键指标缺失，亟需进行明确
（1）对用地功能综合性开发的项目，指标指导不足
现行的《交评工作指引》偏向于单一功能开发的项目，对综合体等用地功能进行综合性开发的项目来说，其出行率的适用性所有降低。如：综合体内有商业办公居住等，其功能互补，内部出行量较单一功能地块大；对于停车位的配建规模，综合体内的居住、商业等配建泊位存在一定的互补，而且可以进行综合管理，高效利用，但现行《交评工作指引》中评价其配建规模仍是按照各自功能板块去测算停车位配建规模。未来综合性开发的项目将更为普遍，因此亟需优化此类项目的出行量计算方案，合理测算出行量。
（2）关于医院、学校等公建项目的出行率指标缺失
现行《交评工作指引》的一项重要内容之一，是明确了主要用地类型出行率指标，为交通量的测算提供了重要依据。但是出行率指标的覆盖范围尚不全面，个别用地类型的出行率指标缺失，如医院、学校、交通枢纽等公建项目。标准无法统一，为审查工作带来难度。
3、新业态新形势不断涌现，空间尺度越来越小，技术指引有待进一步完善
（1）对城市更新项目的指导不足
由于我市土地稀缺，新增建设用地逐年减少，城市更新项目逐渐增多，城市建设由增量建设转为存量更新建设，建设项目越来越多的以城市更新的方式进行。而《交评工作指引》的技术标准，主要是针对增量建设的新建项目，对于存量的城市更新项目的考虑不足。
（2）开口位置等审查标准对于精细化的用地布局及路网结构，不再适用
目前的城市用地更趋向于小地块、密路网的精细化布局方式，而现行的开设路口相关规范，针对小地块已无法适用，如：现行审查的标准，在支路上开口位置需距离交叉口至少30米，两端均满足要求情况下，地块沿支路的边长需至少在60米以上。但新的规划模式下，由于地块很小，地块边长不足60米的情况很多见，按标准来，一个口都开不了，指标越来越难套用了。
（3）新的出行环境下，各类设施的配建标准及要求需进一步探讨
随着科技发展，新的交通方式不断涌现，比如网约车、共享单车、网络定制巴士等，均在改变着市民的出行习惯，因此，各类设施的配建指标，应在新环境下重新探讨。
（三）方案实施方面
对交评改善方案落实情况的跟踪及监督不足
每一个交评都会制定改善方案措施。交评改善方案制定完成后，下一步应是具体落实，但是目前各交评编制完成后，对于方案落实情况缺少跟踪及监督，导致很多方案未实施。
一方面是交评报告提出的改善方案一般涉及政府多个职能部门，需要多个部门予以落实。而主管部门对于隶属其他职能部门的事项，没有权限也没有办法去监督落实，导致交评报告的改善流于表面，难以落实，降低了交通影响评价工作应发挥的作用；另一方面则是，由于缺少监督机制，责任部门对方案的执行不足，进而导致项目投入使用后，项目周边交通运行情况恶化。
2 总体优化思路
（一）《交通工作指引》的功能定位
通过对日常工作需求的梳理，《交通工作指引》应主要发挥如下作用：
① 为专业人员进行建设项目规划设计提供可靠指导，包括近、远期地块进出交通组织、外部交通设施改善、内部交通组织、内外交通衔接等，使交通系统能够很好地承担新增交通及背景交通；
② 指导开发商和业主在确定地块规划设计方案时，考虑地块的交通组织及各种交通方式的需求；
③ 为政府审查机构提供相应的审查规则及指南；
④ 明确交通影响评价各步骤的工作，指导专业机构管理和审查成果报告。
（二）工作思路
结合城市规划、城市交通发展新阶段、新形势的特征及要求，通过优化交通影响评价机制及技术指引，充分发挥政府部门对城市发展的导向作用，合理配置土地开发强度与交通系统的供求关系，避免土地开发强度过大，城市机能和交通需求过于集中，引导土地的集约化利用，保障本市道路交通安全、有序、畅通。
重点应从以下三方面进行优化提升：
1、技术指引方面：优化及细化交通影响评价工作技术指标。
2、管理机制方面：一是优化交通影响评价管理机制及审查流程；二是建立可量化的交评结论和改善效果审查评估细则。
3、方案落实方面：建立交评改善方案措施管理数据库，成为年度交通综治的重要来源。
3 具体的优化建议
（一）优化交评工作的管理机制及审查流程、建立可量化的交评结论和改善效果审查评估细则
结合市机构改革的各单位职能、以及交通影响评价工作的作用及特点等，优化相关工作机制及流程。重点明确几个问题：
什么阶段做交评？
哪个部门牵头负责？
如何保障交评报告的质量？
如何准确高效地完成审查？
措施如下：
（1）交评工作设置环节的优化
尽量前置交评的阶段，在源头实现交通流量的控制。
（2）明确各相关部门及单位的职责
梳理各单位的职责，根据各单位职责，初步提出各单位在交通影响评价审查工作中的责任及义务，并征求各单位意见，协助交通局与其他相关单位的沟通及协调，最终确定各相关单位职责。
（3）规范编制单位准入门槛和管理机制
规范对交通影响评价编制单位的资质等级要求，制定编制单位对交通影响评价成果负责的考核机制，由第三方对交通影响评价报告进行考核打分，在一定时间周期内考核多次不合格的，予以限制进入或退出交通影响评价市场的惩罚，保证评价报告的客观性及成果质量。
（4）细化交评报告的编制要求
结合我市的交通特点，对交通影响评价技术工作各环节的关键技术开展切实、深入的专题研究，包括城市的背景交通预测、居民出行方式结构变化预测和交通分配方法等，并细化报告的编制的内容、深度及技术要求等，减少各编制单位的弹性空间，推进交评编制的标准化建设，方便专业人员参考、选用，提高交通影响评价编制工作的科学性，同时便于政府部门对交评的审查。
（5）优化审查机制
在交通影响评价报告正式审查前将报告提交专业机构进行初审，初审主要针对报告计算过程、交通参数选取等进行审查，通过专业机构审查通过的交通影响评价报告方可提交专家正式审查。同时，规范目前审查制度，审查形式为专家、部门联合审查，并主要针对交通影响评价报告技术方案的合理性进行审查。
（6）建立可量化的交评结论和改善效果审查评估指引及细则
交评的结论及改善措施的有效性如何，不应依赖于审查人员的主观判断。针对交评结论及改善措施的效果，建立一套可以量化的评估指引是规避个人主观评判的有效途径。
考虑在如下方面进行深化：对交评的方案的实施效果，增加详细评估环节，明确在实施改善措施后，其运行状态及服务水平等与现状再进行详细对比。
（二）交通影响评价工作技术指引优化
在技术方面，现有《交评工作指引》存在一些不足，建议优化主要从以下方面进行提升：
（1）对建设项目按开发规模、分层级的制定不同的要求
根据不同开发规模，设置不同的交通影响评价应对等级。针对不同的等级，政府交通主管部门的参与程度及配置资源的强度不同。
小规模的开发地块，按照现有标准审查，基本可以控制。
对于特大型的开发项目，占地大，开发强度高，其直接影响范围不仅是项目周边，政府也应对其交通方案进行更多的干预，从政府的角度进行资源配置，才能保障其交通影响在可接受范围。
（2）对缺失的出行率指标进行补充完善
对用地功能综合性开发的项目、以及医院学校等区域，制定出行率指标。选取若干不同类别，且具有典型综合性开发特征的项目，展开全天候的详细交通流调研及分析，识别出各类型综合性开发项目中各类用地的交通发生吸引量、内部消化的交通流量比例、对外交通流量比例等，根据典型综合体的特征，制定我市综合性开发项目的交通出行率。
共享出行大环境下，优化自行车等配建设施的配建标准。结合共享单车的发展情况及发展趋势，以及市政路内的自行车停放设施等基础设施分布情况，综合考虑项目的自行车配建要求。同时，结合我市自行车的发展情况，定期更新自行车的配建要求。
（3）对城市更新项目，细化技术标准
明确现状地块在不同开发阶段，对地块现状交通流量分析的不同要求，如：当地块还未拆迁，原项目用户尚未迁出，原功能正常使用时，项目交通流量的分析应在常规交通流量测算的基础上减去地块现状交通流量，当原项目内用户全部迁出后，可参照新增项目的交通流量测算方法进行分析。应尽量避免原项目内用户正逐步搬迁退出时，进行交通流量的调查，以免对流量的估计产生较大偏差。
（4）对于新的规划模式，如小地块开发，引入交通仿真进行出入口评价
结合小地块、密路网等新的规划理念及方法，对地块出入口布局要求及交通组织等审查要求进行优化。开设地块出入口的交通分析要求，侧重于流量分析，并需要通过交通仿真来确定出入口对道路交通的影响。
（三）完善方案实施机制，建立改善方案措施管理数据库，作为年度交通综治项目的重要来源
（1）完善交评方案的实施机制，提升交评改善方案的效力
设置专门的职能机构，职能机构由规划、建设、交通等部门参加，在各个环节落实、监督、检查交通影响评价正式成果提出的结论和方案建议。将交通影响评价既作为决定建设项目能否通过的程序性文件，又作为优化区域微观交通的规划文件，真正达到在微观层面上优化城市交通的目的。
（2）建立交评改善方案措施管理数据库，作为年度交通综治项目的重要来源
针对交评中的改善方案落实不到位的问题，优化交评报告优化措施的实施机制，将其改善措施，作为交通综合治理项目的项目来源。同时，为确保各个项目的改善措施不遗漏，建立交评改善方案措施管理数据库，收集及统计市内各个建设项目交评报告提出的改善措施，并将其纳入综合治理项目库，按照综治项目的实施机制，进行监督实施。
4 小结
《交评工作指引》是我市交通影响评价工作开展的重要依据，其存在的问题对我市整体交通发展带来了一定的负面影响，亟需对其进行优化与调整。本文从管理机制、技术指引、改善方案实施等方面，分析了目前存在的不足，以及解决的思路及措施。只有解决了这些问题，才能保证我市城市交通基础设施建设和投资体系进入良性循环，改善我市城市交通环境的状况，使城市交通体系进入可持续发展的轨道。
执行主编 | 陈丹玲
轮值主编 | 范晓威
出品部门 | 研究咨询事业部综合运输所
