随着我国城市化向纵深发展，我国城市公共交通经历了由自主经营、自负盈亏的市场化向国有主导、强调公益性的体制回归，公交企业运营亏损主要由政府财政承担。近年来，政府优先发展公共交通战略的不断深入，使得公共交通行业的发展实现了新的跨越。
而在新形势下，随着轨道交通的成网运营、“互联网+交通”发展形成的个性化交通方式不断涌现，公交吸引力下降，公交运营企业连年亏损的情况愈加凸显，严重的甚至影响到了公交的正常运营，如东北某省会城市公交集团由于补贴政策不明确，出现拖欠员工工资的情况；湖南某县城由于公交公司持续亏损，无钱加油出现被迫停运现象；北方某省会城市公共交通总公司2016-2018年在补贴后仍呈现亏损现象，且亏损金额逐年递增。
△ 图1 国内多地公交运营企业亏损影响正常运营
△ 图2 北方某省会城市公共交通总公司补贴后亏损逐年增加
公交企业运营补贴额度持续增大，导致政府的财政压力会逐年增加，从长远和可持续发展的角度来看，制定成本规制方案，界定明确清晰的运营成本范围，并以此为依据进行补贴，是目前为止最有效的公交行业补贴方法。在此背景下，我院先后参与了《深圳市深化公交体制机制改革总体方案研究》、《桂林市公交行业成本规制及服务质量考核配套方案》、《宁波公交行业体制机制改革实施方案研究》、《成都市城市轨道交通运营成本审核项目》的相关工作，笔者在项目研究过程中，整理了目前国内几个城市公交行业成本规制概况，总结公交成本规制经验启示。
1 公交成本规制概述
公交行业成本规制是指通过合理界定公交企业正常经营成本范围，建立公交行业成本标准，并以此测算财政补贴的方法。其目的是厘清公交企业政策性亏损和经营性亏损的边界，政府与企业算清“明白账”，改变以前完全由财政兜底式的补贴模式，使财政补贴有据可依，提升财政资金的利用效率。
1.1 成本规制相关概念
成本规制主要是给出规制范围内各成本项监审值、标准值以及规制值的计算方法。其中，监审值是由专业中介机构通过审计等手段监审得出的成本数据；标准值指具体成本控制指标应当达到的合理水平或合理范围，标准值可以采取按法定标准取值法、横向比较法、纵向比较法以及直接认可企业的实际成本等方法进行设定；规制值即成本项目合理金额的核定可以采用上限法、浮动取值法以及固定比例法等方法进行核定。
△ 图3 成本规制相关指标计算方法
- 表1 标准值和规制值的主要计算方法 -
1.2 成本规制原则
在进行成本规制时，需遵循相关性、合理性、适度激励、渐进实施和绩效导向等基本原则，具体含义如下。
相关性原则。计入成本规制的费用，应当与城市公共交通服务生产经营过程直接相关或间接相关。与城市公共交通服务生产经营过程无关的不得计入成本规制的内容。
合理性原则。计入成本规制的费用应当反映生产经营活动的正常需要，并按合理的方法和合理的标准核算；影响成本规制水平的主要技术、经济指标应当符合行业标准和公允水平。
适度激励原则。成本及收入规制应具有适度的激励和约束效果，鼓励公交运营企业不断提高经营效率水平和服务水平。
渐进实施原则。成本及收入规制应当随着公交运营企业经营管理和财务管理规范化程度的提升而不断完善，逐步实现全面、精细化的管理。
绩效导向原则。成本规制应结合绩效理念，通过对公交企业管理水平及运营服务质量的绩效考核，使成本规制办法倒逼企业不断完善和优化企业的管理及服务。
△ 图4 成本规制原则
2 成本规制相关经验
2.1 桂林公交成本规制
桂林市人民政府于2019年1月1日正式印发《桂林市公交成本规制财政补贴管理办法》，2019年4月19日为保障桂林市公交财政补贴工作顺利开展，结合桂林市公交行业实际情况，制定实施《桂林市公交成本规制方案》，方案按照“总额规制、分项控制”的规制思路，并选取各成本项的关键指标作为控制指标，首先由相关部门审定各成本的监审值，然后确定各成本项的标准值，最后根据监审值和标准值采用上限法、浮动法和据实列支法确定各成本规制值。
△ 图5 桂林市公交成本规制流程
△ 图6 桂林市公交成本规制标准值确定方法
同时，为促进公交特许经营企业的可持续发展和充分发挥成本规制的激励作用，建立公交考核激励机制，按照计算规制内核定亏损（盈利）、计算规制利润补偿额、计算公交运营及服务质量考核结果挂钩调节抵减额、计算成本规制财政补贴等四个步骤进行财政补贴计算。
△ 图7 桂林市公交成本规制财政补贴方案
2.2 柳州公交成本规制
柳州市于2014年起执行《柳州市公交客运服务成本规制方案》，按照“总额规制、分项控制”的规制思路，选取各成本项的关键指标作为控制指标，按照按法定标准取值法、横向比较法、纵向比较法、直接认可企业的实际成本方法确定指标标准值，采用上限法、浮动取值法、固定比例法等方法对成本规制值进行核定。
△ 图8 柳州市公交成本规制标准值确定方法
同时，根据规制成本与规制收入确定企业盈亏，结合规制利润确定财政补贴额，并按照如下规制补贴方案及财政补贴操作流程进行。
△ 图9 柳州市公交成本规制补贴方案
△ 图10 柳州市公交成本规制补贴操作流程
2.3 南宁公交成本规制
南宁市于2012年7月11日印发《南宁市公交企业客运成本规制财政补贴方案》，确定了“总额规制、分项控制”的规制思路，确定并选取各成本项的关键指标作为控制指标，按照据实核定、按比例计提、按国家标准或者行业标准等方法核定各成本项标准值，结合审计值和标准值采用上限法、浮动法、据实列支等方法确定规制值。
△ 图11 南宁市公交成本规制标准值确定方法
南宁市公交成本规制补贴金额将根据企业规制成本和规制收入确定企业盈亏，进而确定财政补贴额，财政补贴按照“季度预拨、年终清算”的办法进行预拨，并按照如下规制补贴方案及财政补贴操作流程进行。
△ 图12 南宁市公交成本规制补贴方案
△ 图13 南宁市公交成本规制补贴操作流程
3 公交行业成本规制局限性及改善策略
通过以上分析，桂林、柳州、南宁等城市公交运营成本规制方案基本是按照总额规制、分项控制的思路进行，运营成本规制范围界定清晰、成本项划分相对统一，且运营补贴管理方式多样，虽具有较强的借鉴意义，但仍存在一定的局限性，在未来的成本规制研究中可以采取相应的策略不断完善规制方案。
- 表2 桂林、柳州、南宁成本规制方案对比 -
3.1 国内公交行业成本规制的局限性
首先，成本规制的初衷是核算公交企业的实际成本，进而确定公交财政补贴标准。在实际测算中，成本规制项目标准值的核算依据普遍来源于公交企业近三年的成本数据，相当于默认了这些数据都是合理的、经济的，若以前存在跑冒滴漏的情况，则据此制定的成本项目标准值也难以有效反映企业真实的能耗情况。
其次，公交行业成本规制缺乏行业标准化，各地开展成本规制研究时，均根据各地的实际情况进行处理，成本规制口径不统一。且仅以年度数据或当地数据进行成本规制，缺乏行业大数据作为支撑，标准值的制定存在局限性。
此外，各地虽然结合成本规制制定了相应的补贴政策，但补贴政策对企业的激励作用有限，且未明确财政补贴拨付机制，财政补贴到位严重滞后，企业资金链面临着较大风险，随着贷款规模的增大，资产负债率不断增加，公交企业面临巨大的经营风险与财务风险。
3.2 改善策略
（1）抓好“收集正确数据、准确处理数据、信息集成共享”三个环节
公交成本规制工作中的“收集正确数据、准确处理数据”这两个环节至关重要。客观真实的公交收入成本费用主要来自于两个方面的工作，一方面是各归档管理部门收集、统计、汇总成本数据的正确性，另一方面是财务部门通过统一的会计科目和核算方法，对数据进行会计处理的准确性；另外，在在公交成本规制中，尽可能利用现代科学技术和计算机技术，在数据收集、统计、汇总、上报集团和政府部门各个节点上，要力争做到统一口径、避免重复劳动。
（2）探索与服务质量考核挂钩的补贴政策，激发企业活力
探索与企业服务质量考核及成本控制挂钩的补贴政策，对成本费用节约且运营服务质量较好的企业进行奖励，调动企业控制成本上涨、降低运营成本和提高服务质量的积极性，让企业充分享受到主动降低成本带来的收益。例如，探索以“购买服务大包干制”为核心的定额补贴政策，通过对公交企业服务规模、运营指标完成情况及服务质量考核结果进行综合评定，以此确定年度财政补贴总额。
（3）拓展补贴资金来源，保障补贴资金及时到位
拓宽政府补贴资金的来源渠道，通过建立基金的形式确保补贴的专款专用，用于对公交基础设施建设投资以及对公交企业进行政策性亏损补贴。资金来源包括公交税费、燃油税、土地出让金、公交场站物业收入、城市路桥隧道费等。同时，完善补贴拨付流程，确保补贴资金及时到位，助力公交企业更好地为市民提供服务。
（4）遵循渐进实施原则，逐渐完善成本规制补贴方案
一个好的补贴政策，必然需要经过企业的实践，根据实际情况进行多次调整和修正，才能使其更趋合理。因此，必须遵循渐进实施原则，逐步深入研究公交成本规制，最终实现全面化、精细化的运营成本规制管理。
4 结语
公交成本规制在规范公交企业成本核算体系和提升运营管理水平等方面发挥了积极作用，为确保公交行业持续健康发展，主管部门应转变思路，将管理重点逐渐由控制成本导向转为服务质量导向，提升公交成本规制理论和实践水平，以政府购买服务的形式实现公交财政补贴方式创新。
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执行主编 | 陈丹玲
轮值主编 | 范晓威
出品部门 | 北方事业部成都分院
