“身份困境”——电动自行车乱象的难解之结

在电动自行车保有量快速攀升，人行空间被大量挤占消亡，老人与儿童出行普遍感到安全忧虑的背景下，工信部出台了被网友称为“史上最严”的电动自行车新国标。这场旨在提升安全的标准化行动，一面是行人对飞驰的被视作非机动车的“摩托化”自行车的安全恐惧，另一面在消费端演变为对“生活实用性被优化掉”的担忧。我们不得不承认，电动自行车已深陷一种复杂的“治理困境”。

回顾经历“自行车复兴”的欧洲，其选择与路径提供了另一种视角。上世纪九十年代起，欧洲明确将自行车提升到交通发展战略的高度，致力于建设连贯的自行车网络。在慢行复兴，自行车遍布欧洲大街小巷的时候，为什么复兴的却不是电动自行车？形成中外如此差异的结果，难道仅仅是体质或者兴趣爱好的差别所致吗？

欧洲自行车的复兴

带着这个疑惑，我们在深圳市电动自行车立法研究中调研了中国和其他地区的法律法规，揭开了谜底——其他国家对电动自行车采取了与我们迥然不同的、严格的分级分类发展路径。

一、解构困局：或许应从电动自行车的分级分类开始

（一）中外法律定义与管理模式存在根本差异。

根据我国法律《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定，电动自行车与自行车归为一类，同为“非机动车”。国家标准《电动自行车安全技术规范》（GB17761-2024）则将电动自行车分为电驱动自行车和电助动自行车两类。其中，电驱动自行车是我国目前市面上电动自行车的主流车型，即通过“手”动转把或按钮控制，无需脚踏，即可纯电力驱动，如同电动摩托车，骑行省力。

国际上大多数地区或国家则进行分级分类管理，其中：

不依靠人力，靠外部动力（电驱动）的电动自行车定义为摩托车，如欧盟国家将其归类为两轮机动车（L1e-B），台湾归类为微型电动二轮车，香港则直接归类为汽车（暂未获许登记上牌）；

而必须靠“脚”踩形成动力行驶的才视为自行车，包括电助力自行车，如欧盟、日本、新加坡、韩国均按此归类，并要求电动助力自行车时速超25公里时断电不再提供辅助动力。

对于电驱动自行车这类在国内被视作非机动车，而实质为“机动车”的个体机动化交通工具，大多数地区或国家在管理政策上均采取“类机动车”的严格管理模式，核心就是大幅提高个体机动化出行工具的综合使用成本，包括：驾驶人的准入成本（考证、牌照费）、使用成本（停车收费、定期年检）、违规处罚成本（类似机动车的严厉处罚）、安全风险代价（限定在机动车道上行走，禁止走人行道和非机动车道）。新加坡实施"限牌竞价+拥堵收费+计分罚款"管理，10年总拥有和使用成本约合25万元；日本则采取"分类停放+有限车位+违停拖移并罚款"措施，为规范约束停放和维护城市环境提供了保障。这些政策和这些国家或地区普遍采取的限制个体机动化出行工具的政策是一脉相承的。

（二）不同的“身份”定位决定不同的安全强弱地位，引发中外购买需求的分化。

国外除参照小汽车对电驱动自行车施以严格规管外，其使用行为还受骑行者心理因素影响。在机动车道上驾驶，电驱动自行车的“肉包铁”穿行于小汽车、货车的车流中，骑车者明显处于劣势地位，这很大程度上影响了电动自行车的拥有和使用意愿，抑制了购买需求。 

反观国内，因在类自行车的定位下， 与行人、自行车混行，自身处于绝对安全的强势地位，在此心态激励下，助长了市民的大量购买和广泛使用，特别是以购物买菜、接送小孩为目的“主妇需求”。据统计，2014-2019年全国电动自行车年销量达3000-3600万左右， 近年市场年销量多维持5000万辆左右。

两地对比，引人深思。解开我国电动自行车乱象的“难解之结”，或许正需要从重新审视和厘清这一根本的“身份”开始。

二、治理困境：带来哪些现实影响？

（一）深度老龄化社会面临日益严峻的出行焦虑。

我国部分城市已进入深度老龄化阶段，老年人普遍存在反应能力下降、骨质疏松易受损伤、身体恢复能力较弱等特点，而当前电动自行车作为非机动车在人行道上自由穿行，与老年人共用人行空间，事故风险显著增加，一旦碰撞往往造成严重伤害。特别是快递、外卖等行业的电动自行车普遍存在载重超标、改装提速等问题，在平台“算法魔咒”的严苛要求下，骑手为赶时间常漠视交通规则，随意驶入人行道高速穿行，这种“高速+高载重”模式使碰撞冲击力倍增，严重挤压行人特别是老年、儿童群体的安全空间，放大城市慢行系统的安全隐患。

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（二）无成本挤占人行空间造就“电鸡围城”，严重影响慢行空间品质。

由于国外将电动自行车归类为机动车，车辆须停放至机动车停车场或摩托车专用停车位，不会占用行人空间。

而国内电动自行车由于归类为非机动车，可以占用人行道停放，停车无成本且极其便利。一方面严重挤占了行人空间，导致慢行环境恶化、行人不安全，另一方面无序乱停放，也严重影响了临街商铺经营与城市景观。逼仄的街道停满了电动自行车犹如“电鸡围城”，迫于无奈出现了各种非常复杂的阻车护栏。

三、治理挑战：未来面临哪些挑战？

（一）安全挑战：群体性行为失范，伤亡事故高发。

由于不需要驾照和培训，我国电动自行车骑行者普遍缺乏系统的交通安全教育，同时倚仗自身在事故中的“弱者特权”，认为机动车将承担全部避让责任，进而放任自身随意穿行、闯红灯等高风险行为。这种广泛的行为失范，以及扭曲的风险分配与责任归属，是导致城市交通失序与事故高发的系统性诱因。

据统计，深圳市2022年涉电事故亡人、伤人占比分别为50%和69%，较2021年上升了3个百分点和7个百分点，超速、逆行、闯红灯等现象普遍是伤亡事故的主要成因。尤其是快递、外卖，其车辆规模仅占3%，却造成近五成的交通违章现象，抽查发现超速行为中快递、外卖骑手占比约53%，逆行约43%，闯红灯约40%。同时，电动自行车在人行道上大量骑行，对老人、儿童的步行造成严重的安全威胁。

（二）行业挑战：公交客流下降，行业陷入“恶性循环”。

近年来，各大城市的公共交通系统面临着一个意想不到的挑战——曾经稳定的客流量正在被电动自行车悄然大量“分流”。电动自行车的平均出行距离5公里，对公交的影响主要集中在短途出行领域，据统计，上海电动自行车的使用者约3成来自常规公交。

为维持运营，公交公司不得不减少发车频次，这又进一步降低了公交服务的吸引力。“以前等一趟车5分钟，现在要等15分钟。”这样的抱怨在市民中并不少见。服务质量的下降促使更多人选择电动自行车，形成了“客流下降-减少班次-服务变差-客流再下降”的恶性循环。

（三）管理挑战：“伪装”自行车身份下的严管失据。

回顾我国1999、2018、2024年三版电驱动自行车技术标准，车速上限、整车重量、电动机功率逐步提高，新标准甚至取消了强制安装脚踏的要求。

可见，除电机输出功率外，2024年新标准的电驱动自行车与2009年电动轻便摩托车（配置特点：无需脚踏板）在车速、重量相当。电驱动自行车“轻摩化”趋势明显，却仍享受非机动车的管理待遇。

更为棘手的是由此衍生的停放与骑行管理困境。由于被界定为“非机动车”，电动自行车可在人行道内随意停放，若被视为摩托车，则绝无可能长期合法占用人行道空间，这种几乎零成本的停放便利，成为刺激电动自行车数量井喷的重要推手。在骑行管理上，电动自行车既能在非机动车道行驶，又常借用人行道通行，这种“双重路权”使得交通参与者无所适从。相比之下，若明确其为机动车，则必须行驶在机动车道，严禁驶入人行道，路权边界清晰且易于执法。

同时，我国已有对机动车（包括摩托车）实施总量控制、限行管理的成熟经验和完善的法律依据，但对于类摩托车却归属“非机动车”的电动自行车，缺乏相应的管理工具和执法抓手。这种管理真空状态，使得相关部门面对乱停乱放、违规骑行等行为时往往力不从心，难以形成有效震慑。

四、思考与建议

交通发展战略直接决定公共资源的分配，影响空间规划与管理模式的选择。而国家标准层面对电动自行车的“模糊”分类，对各城市在战略层面确定电动自行车功能定位带来巨大挑战。

在城市具体的规划和管理实践中其“机动车的本质”与“按照非机动车实施管理的要求”形成难以解决的矛盾，是难以根治电动自行车交通乱象的根本原因。同时在电动自行车迅猛发展的背景下各城市尚未将其纳入城市交通发展的整体战略进行统筹，缺乏长效治理的政策与措施，加剧了电动自行车的交通乱象。

需要指出的是，解决问题方向固然很重要，但是介入的时机也很关键。

如果起步之初，能及早参照国际通则将其界定为机动车，其体量便难以发展到如今的规模。

当前电动自行车核心的困境在于即使此时参照国际通则界定为机动车，由于其体量已经非常庞大、积重难返。治理也只能是亡羊补牢、尽力而为。

现有的解决办法主要是增建独立的非机动车道。虽然通过空间分离，能解决通行安全问题，但面对原道路空间既有交通方式被挤压，导致“路权稀释”难以落地的难题；人行道被停放占用导致“电鸡围城”问题也无法得到缓解。这种低门槛、弱监管的管理状态，使其便利性在满足个体出行需求的同时，潜藏的安全隐患已成为城市公共管理层面的突出挑战。

如今，我们应实事求是，深入考量：如何对电动自行车实施分类管理？如何建立与电动自行车性能相匹配的驾照和培训制度？如何禁止其在人行道骑行及过度占用人行空间停放？

值得关注的是，北京市非机动车管理条例修订草案在进入市人大常委会审议阶段之时，就已有代表提出对电驱动自行车和电助力自行车进行区分管理的意见。由此可见，对电动自行车进行重新定位、分类施策将逐步成为大城市治理其乱象的普遍共识！

我院自2010年成立以来，长期深耕慢行交通领域，具备从顶层政策法规、标准指引，再到规划建设、管理考评等全链条业务咨询能力。为应对电动自行车治理挑战，我院正致力于研究破解电动自行车“身份困境”等深层问题，以期为深圳交通稳健发展奉献应有之力。