环珠江口湾区公共交通一体化发展思考

0 引言

环珠江口湾区作为粤港澳大湾区的核心组成部分，包括广州、深圳、佛山、中山、珠海、东莞6市所辖的20个行政区或功能组团以及香港、澳门2个特别行政区，基本涵盖广佛、深莞、珠中三大都市圈的中心区。随着环珠江口湾区城际交通建设的不断完善，城际间交流日趋密切、交通出行日益常态化和频密化，城市行政边界也日渐模糊。为满足湾区人民群众高质量的出行需求，有效支撑区域社会经济深入融合发展，促进湾区要素自由流动，更好地发挥公共交通的基础性和先导性作用，亟需打破行政区划界限和行业分隔，加快构建形成高效、安全、便捷的湾区公共交通服务体系。我院受相关部门委托开展了《环珠江口湾区都市圈公共交通发展规划》的相关工作。

1 现状问题

目前，环珠江口湾区已初步形成以国铁及城市轨道、公路客运、水上运输为主体，功能明确、结构清晰的公共交通运输体系，公交综合服务能力建设取得了一定成效，但在运输服务、设施建设、管理机制等方面仍存在一些不足。

图1 环珠江口湾区现状公共交通运输体系

1.1 公共交通服务与区域发展要求存在差距

2019年2月，国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，标志着粤港澳大湾区高质量、一体化发展已正式上升为国家战略，其首要工作之一就是构建多向通道网、海空航线网、快速公交网，形成辐射国内外的综合交通体系。环珠江口湾区作为粤港澳大湾区的核心组成部分，其高效畅达的综合运输体系尚未确立，“城际快速公交网”尚未形成，与区域发展要求存在差距。

现阶段，环珠江口湾区轨道交通系统建设仍处于起步阶段，客运依旧呈现高度依赖公路运输系统的现象，公路运输占据绝对主导地位。随着环珠江口湾区人口、经济、土地利用的高度融合，区域交通商务通勤出行量大且集中，广深、莞佛等城际间部分高、快速路等主要通道高峰小时拥堵度严重，尤其是虎门大桥呈现拥堵常态化。

图2虎门大桥拥堵示意图（节假日期间拥堵4-5小时为常态）

目前，环珠江口湾区公共交通模式条块分割，跨模式出行一体化不足。在跨多方式的旅客联程运输方面，还停留在旅客自行安排行程、分别购票和被动接驳的“隔离式”阶段，由此带来的因前段运输不稳定而引发后段运输变动的难题，极大地降低了旅客的出行体验，这也是环珠江口湾区实现公共交通一体化发展亟待解决的问题。

1.2 服务于区域一体化的公共交通枢纽不足

环珠江口湾区现状区域对外交通一体化枢纽建设和服务并不理想，未能形成单一交通方式与其他交通方式的一体化衔接，大多呈现不同交通方式各自分离的状况。亟需加强区域对外交通枢纽的一体化规划建设，同时提升一体化服务衔接水平。

另外，环珠江口湾区大部分城市公交场站用地为政府划拨，主要由本市公交经营者投资建设使用，一般无法完全满足本市公交场站用地需求，故跨市公交线路难以共享市内公交场站设施。目前，跨市公交线路停靠场站都是由线路经营者自行联系寻找，严重制约了跨市公交线路的开设与发展。

1.3 区域公共交通一体化发展机制亟待完善

1）区域协同机制效率不高

省市层面通过政治动员和组织建设，初步形成以政府协同治理为主导的多层级协同机制，达成了对珠三角统筹协调发展的共识，但都市圈牵头城市均缺乏有效的规章约束和经济激励等手段。各城市之间虽然有时也签订合作协议，但大部分执行约束力不强，实施效果不明显。城市间协调争议解决机制不清，一事一议，低效高耗。以跨市公交为例，环珠江口湾区内仅深圳和东莞签订了具体的跨市公交发展合作协议，但协议中并没明确争议解决机制，如两地存在争议的跨市公交线路，即使两地乘客出行需求较大，一旦影响一方利益时，也会影响线路的开通。

2）城际公交发展机制不健全

广东省交通运输厅印发的《关于加快推进我省城乡道路客运一体化发展的实施意见》规定：跨市公交执行城市公交票价，需要政府给予相应的财政补贴；道路客运班线公交化执行市场票价，按道路客运班线模式管理。由于各城市公交财政补贴压力巨大，开通跨市公交的能动性不足。目前，跨城市公交线路主要为道路客运班线公交化线路（主要分两类：一类不享受任何财政补贴，如广州；一类仅享受中央燃油补贴，如深圳）。

传统道路客运班线企业受轨道交通冲击，具有转型城际公交运输的主动性，且执行市场化的道路客运价格管理办法，具有一定盈利空间。但因进入城市后中途站停靠受限较多，且必须依托道路客运站作为起终点，制约了其规模和服务质量。同时，与跨市公交相比，服务相同出行群体但难以享受城市公交的低票价，存在公平性问题，易产生一定社会矛盾。

2 趋势研判

2.1 空间融合和经济产业协作要求一体化公共交通支撑

当前，世界经济结构和格局迎来重大调整，经济全球化和区域一体化深入发展，环珠江口湾区处于产业结构转型升级和经济发展方式转变的关键时期。在《粤港澳大湾区发展规划纲要》、《珠江三角洲全域空间规划（2015-2020）》、《广东新型城镇规划（2014-2020）》等区域空间规划政策指引下，湾区发展合作持续推进，区域空间融合趋势增强；同时，根据《珠江三角洲产业布局一体化规划（2009-2020年）》、《广深科技创新走廊规划》等区域产业政策要求，未来湾区将逐步形成“A”字形产业总体空间布局，区域产业协作趋势明显。

湾区城市空间不断融合，经济联系日渐紧密，城际交通需求的通勤特征越来越显著，构建高效畅达、区域一体的公共交通服务网络，是区域社会经济深入融合发展的重要支撑。

2.2 高品质出行需求要求提供丰富多样的公共交通服务

随着环珠江口湾区相互联系越来越紧密，区域内跨界商务往来及通勤通学需求将急剧增长，都市圈中心城市客运交通将呈现长距离、多层次、高频率的特征。经预测，未来环珠江口湾区将形成广州-东莞-深圳、广佛、广州-中山-珠海、东西岸跨海等4大客流走廊。

图3 环珠江口湾区客流走廊示意图（单位：万人/日）

商务和通勤出行对舒适度、准时性和便捷性要求将大大提高，环珠江口湾区传统的以道路客运为主导的城际公共交通出行系统难以满足日趋多元化、高品质的出行需求。环珠江口湾区公共交通必须加快供给侧结构改革，打破区域界限和行业分隔，积极主动融入智慧发展思路，实现“互联网+”交通运输加速融合，构建多层次、一体化的区域公共交通服务系统。

3 发展对策

环珠江口湾区空间、产业一体化融合发展已步入深水区，亟需公共交通发挥引领支撑作用。环珠江口湾区应重点从客运服务网络构建、共享枢纽体系打造、公共交通一体化建设保障等方面推进相关工作，力争将环珠江口湾区打造成以轨道交通系统为骨干、城际快速公交和多元化公交为网络、区域公共交通枢纽为支撑、水上客运系统等为补充的高效、安全、便捷的城际公共交通服务体系。

3.1 构建丰富多样的公共交通服务网络

1）构建三层次公共交通骨干网络

第一层次:轨道交通和跨海通道。构成湾区公共交通服务体系的骨架，承担主要客流集散点之间的快速通达。高铁和城际铁路主要连接广州-中山-珠海走廊，以及广州-东莞-深圳走廊的主要城市，在此基础上充分利用虎门大桥、深中通道和港珠澳大桥，形成快速连接湾区两翼的公路客运线路。

第二层次：基于高速公路与快速路的城际骨干网络。充分利用湾区发达的快速走廊，形成覆盖湾区主要客流集散点及次一级客流集散点的网络，解决二级甚至部分三级节点的公交直达问题。

第三层次：骨干公交支撑网络。旨在进一步扩大湾区公交骨干网络的服务覆盖面，重点服务于湾区已规划、正在建设及投入运营的职、住、商、旅等客流集散区域之间、客流集散区域与对外交通枢纽之间、第一和第二层次公交骨干网络的衔接。

2）完善需求导向的多元化公交服务

区域多元化公交承担跨市域轨道交通的补充、过渡、接驳功能，整合市域间公交服务体系，强化对外交通枢纽、重点开发区域、双城间及区域城镇间的综合性、多元化服务体系，衔接城市公共交通服务体系，形成良好的换乘服务，保障乘客安全、高效、舒适的出行环境。

统筹考虑湾区内轨道交通与道路客运等多种公共交通服务发展模式，多元化公交服务的范围主要分为五类：湾区毗邻城市；湾区主要的对外交通枢纽（机场、高铁车站及客运港口）；国家级、省级与市级重点经济开发区域；3A级以上旅游景区；香港、澳门特别行政区。

3）打造高效、紧密、便捷的水上巴士

为缓解环珠江口湾区地面交通的出行压力，有效解决东西两岸过江出行需求，充分发挥珠江湾特有的“三角”资源优势，打造高效、紧密、便捷的水上客运巴士，使之形成轨道交通、骨干公交、辅助公交、水上客运相互为一体的交通体系，为市民出行提供多样、便捷的出行选择。

结合湾区内各市间出行客流数据、珠江水系资源以及现有的航线及码头情况，在现有的航线基础上新增高峰航线、常规航线与旅游航线三种水上客运航线类型。高峰航线主要集中在通勤时段高峰出行，利用快速水上航道满足跨市通勤及旅游度假的出行需求；常规航线为定时、定线，以满足平峰时段零散的出行需求；旅游航线主要为满足节假日时段游客跨市出行需求。

3.2 打造区域共享的公共交通枢纽体系

紧抓湾区空间产业结构优化调整以及区域重大交通基础设施建设大发展的机遇，以民航、港口、高铁等为主要依托，通过枢纽锚固区域综合交通系统，构建区域公共交通枢纽缝合的立体化“新交通枢纽”体系。

区域公共交通枢纽按照功能定位分为衔接型、骨干型和毗邻型三个层次，按照“服务区域、共享共用”模式管理，提高区域综合交通体系整体运作效率，提升整个湾区的对外、对内联系。

a.衔接型：依托区域综合客运枢纽（民航、港口等）、口岸等地区设置，有效支撑区域公共交通服务网络与对外客运通道的高效衔接，提升区域综合客运枢纽辐射范围和区域公共交通服务运输效率。

b.骨干型：依托各城市中心区、重点开发区和旅游景区以及区域骨干客流走廊设置，与区域轨道交通网络协同一体，整体促进区域骨架公共交通服务水平和保障能力。

c.毗邻型：依托“双城”间客流走廊主要衔接点设置，主要服务于城际间毗邻接壤区域跨市公交衔接换乘客流，兼顾服务城市内部公共交通客流需求，实现广州与佛山、广州与中山及珠海、广州与东莞、东莞与深圳等毗邻接壤区间的高频率紧密联系。

3.3 完善区域公共交通一体化建设保障

1）健全体制机制和政策体系

建立协同规划组织及高位协调机制，同时打破地区保护，突破行政体制制约，加快推进开放、规范、竞争有序的区域共同市场。研究制定区域公共交通一体化政策法规，建立和完善城际公共交通管理政策和服务标准。

2）推动湾区枢纽一体化建设

优先保障服务跨区的公共交通枢纽用地，鼓励不同城市公共交通枢纽设施共建共享。研究制定湾区公共交通换乘站设计导则，统一换乘站内通道布局、售票形式等的设计标准，对服务跨区的公共交通枢纽进行一体化衔接优化改造，从硬件上提高旅客换乘便利度、舒适度，配套构建多方式间相互契合的运行方案，提高线路、场站等基础设施的使用效率，推动需换乘不同运输方式的旅客在空间、时间上“无缝衔接”、“随到随走”。

3）构建信息化支撑服务平台

规划先行，开展环珠江口湾区智慧公交顶层设计，充分整合既有资源，分期实施公交信息化标准体系建设、公众出行服务平台建设、公共交通监督与应急管理平台建设。通过数据共享，创新服务，打破行业条块分割和行政壁垒，积极引导社会资本，培育“出行服务平台”服务提供商，依托行业大数据资源，打造基于出行链的智能化“出行信息平台”，为湾区人民出行提供个性化、基于全出行链的智慧化交通服务，实现湾区交通出行“一票到底”、“无缝衔接”、“全程服务”。

4 结语

环珠江口湾区是中国改革开放的前沿阵地、最具活力的社会经济发展区域，已初步形成模式多元、保障有力的客运交通体系，对区域融合发展提供有力支撑。面对都市圈进一步融合发展的趋势和要求，未来湾区公共交通发展需要推动公交管理体制、运行机制、出行服务的根本性变革！实现湾区发展从唇齿相依到高度融合、从机动城市到公交都市、从低效出行到智慧畅行的三大转变。